黑龙江省人口计生委主任 贾玉梅
（2010年12月11日）

　　黑龙江省地处祖国东北边陲和东北亚中心地带，土地总面积47．3万平方公里，是国家重要的商品粮、能源、原材料、装备工业和石油化工基地。2010 年全省地区生产总值预计达到10000亿元，财政收入预计达到1000亿元。2009年底总人口控制在3826万，人口出生率、自然增长率分别为7.48‰和2.06‰，总和生育率1.4左右，人类发展指数居全国第八位。我省从2004年开始人口发展战略研究工作，2008年全面启动人口发展功能区研究，2009年以来，将其作为统筹解决人口与经济社会资源环境协调可持续发展的切入点，纳入人口计生目标管理责任制考核评估改革和中国/联合国人口基金第六周期项目管理与评估，进一步推动研究成果应用到各级经济社会发展宏观决策之中，为编制主体功能区规划奠定了坚实基础，充分发挥了人口和产业分布的导航图作用，为实现全省经济社会全面、协调发展与可持续发展提供了重要支撑。
　　一、开展人口发展功能区研究的背景与意义
　　21世纪头20年是黑龙江省实现全面建设小康社会宏伟目标的重要时期，也是经济转轨、社会转型和人口发展最佳的战略机遇期。正确认识省情，深入开展功能区研究，发挥人口发展在重大基础设施建设、生态建设、公共事业发展、相关产业发展中的基础性作用，引导和服务于经济发展方式转变，对促进黑龙江经济社会和人的全面发展具有特殊的战略意义。
　　（一）开展人口发展功能区研究是全面贯彻落实科学发展观的重大举措。人口问题始终是影响黑龙江省经济社会发展的关键因素。我们编制人口发展功能区规划，就是要根据人居环境适宜性、资源环境承载力与经济社会发展水平，统筹考虑现有开发密度与人口发展潜力，通过系统评价全省不同地区人口发展的资源环境基础和经济社会条件，科学界定人口限制区、人口疏散区、人口稳定区、人口聚集区等四类人口发展功能区的分布与范围，明确不同功能区人口发展的定位与方向，完善人口规划与政策体系，促进全省形成人口合理分布、人口与经济社会资源环境协调发展的格局。这项工作充分体现了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观的内在要求，符合党的十七大进一步确立的构建社会主义和谐社会的战略目标，有利于全面落实建设人口均衡性、资源节约型、环境友好型社会的战略要求。
　　（二）开展人口发展功能区研究是科学规划实施“八大经济区”建设的必然选择。2008年以来，黑龙江省按照国家振兴东北老工业基地的战略部署，明确确定建设“八大经济区”的总体规划，重点开发哈大齐工业走廊、东部煤电化基地、大小兴安岭生态功能区、东北亚经济贸易区、两大平原农业综合开发试验区、北国风光特色旅游开发区、哈牡绥东对俄贸易加工区、高新技术产业集中开发区，成为牵动黑龙江经济社会发展的“牛鼻子”，成为改变黑龙江命运的巨大能量和希望。新的经济社会发展布局对人口数量、素质、结构、分布等发展战略布局提出了新的要求。人口作为形成全省主体功能区和“八大经济区”最基本、最能动的要素，决定了人口发展功能区工作的基础地位，必须通过有效规划为实施“八大经济区”战略提供有力人口布局支持。
　　（三）开展人口发展功能区研究是有序推动城镇化建设的基础支撑。进入21世纪以来，黑龙江省的城镇化进程不断加快，这一变化是在工业化基础上，以人口为龙头，各种生产要素按比例地从农村向城市的流动、集中和农村生活方式城镇化的过程。过程的实质是整个社会的资源在城乡之间的优化配置，即流入城镇的人口必须与城镇拥有的社会资源相协调。城镇化进程的科学有序发展必须与区域性的人口承载力水平相适应，与人口发展功能区规划相统一。全省已提出要用几年时间重点推进“百镇建设”工程，建设一批工业重镇、商贸大镇、边贸强镇、旅游名镇，增强对人口和产业的集聚能力，这也对人口功能区规划布局提出了更高要求。从长远发展看，未来30年，我省人地矛盾将进一步尖锐，人口迁移流动总量急速上升，全省有一半以上的农村人口向城镇转移，对统筹区域和城乡协调发展带来严峻挑战。这一时期，也恰恰是我省建设国家生态省、调整人与自然关系的关键时期。必须未雨绸缪，因势利导，通过编制人口发展功能区规划，引导人口有序流动和分布，有效缓解人口与经济社会资源环境之间的矛盾。
　　（四）开展人口发展功能区研究是应对复杂人口形势、加快工作转型的客观要求。功能区研究是人口发展战略研究的进一步深化，是统筹解决人口问题的有效载体，有利于提升人口与发展综合决策水平。“十一五”到2020年期间是黑龙江省人口总量持续攀升并达到峰值的扩张期，人口形势十分复杂。全国118个资源型城市中我省占13个，鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河等四大煤矿平均役龄已70余年，面临转型的问题。一些湿地周边人口密集，生物多样性受到破坏，人与自然和谐相处仍然受到威胁。必须加快工作转型步伐，通过编制人口发展功能区规划，把人口与经济社会资源环境更加紧密联系起来，增强制定和实施人口政策的针对性，有效应对和解决全省人口发展中遇到的突出矛盾和问题。
　　二、我省人口发展功能区研究工作取得的重要进展
　　按照《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》、《国家人口计生委关于开展人口发展功能区编制工作的指导意见》等文件精神，黑龙江省人口和计划生育工作领导小组制定出台了《关于开展人口发展功能区规划研究工作的意见》，采取“政府牵头、部门协作、专家主导、社会参与”的方法，全面推进人口发展功能区规划研究，与主体功能区规划相衔接，避免产业布局重复，浪费资源和破坏环境的现象重演，进一步明晰了经济社会发展的路径，引导全省经济社会进入更好更快发展轨道。
　　（一）结合省情实际，完善研究报告，科学规划各功能区。2008年10月，在各个方面的共同努力下，形成了黑龙江省人口功能区规划研究报告。报告根据国家人口发展功能区工作技术导则提供的基本思路，结合黑龙江省自然地理、资源环境以及经济社会发展的客观实际，对四类人口发展功能区进行初步划分：即人口聚集区—主要包括哈大齐工业走廊；人口稳定区—主要包括平原农业区、边境人口经济带和东部煤电化基地；人口疏散区—主要包括大小兴安岭和东南山地（长白山森林生态功能区）生态屏障区，以及西部沙化地区；人口限制区—主要包括黑龙江湿地自然保护区、火山地质公园、森林公园等163个自然保护区，其中国家级14个，省级40个，地市级38个，县级71个。研究报告突出了以下特点：一是按照全省经济板块构成与人口发展功能区紧密衔接的原则，做好与主体功能区规划紧密衔接，防止出现“两个规划两层皮”。二是创新提出大小兴安岭和东南山地具有重要的生态价值的观点。关于大小兴安岭生态屏障与人口对策的建议被纳入省政协第十届三次常委会大会发言，得到了省政协主席的高度赞扬。三是提出发挥农垦龙头的带动作用，建设龙江金色粮仓，并建议实施“场地共建”工程，充分发挥农垦经济、科技优势，出台优惠政策，鼓励农村土地向农场流转，鼓励农民向农垦集镇转移集聚，加快推进农业现代化建设和社会主义新农村建设。四是提出哈大齐工业走廊建设以产业聚集带动人口聚集。针对哈大齐工业走廊存在体制性障碍和水资源不足等问题，提出打破行政围栏，调整行政区划，把哈大齐工业走廊由三个支柱支撑变为五个支柱支撑，形成龙江产业集群，用产业吸纳人口，使其成为龙江人口主要聚集地。五是提出有计划地实施生态移民，恢复湿地功能。全省湿地总面积534.7万公顷，约占全国天然湿地面积的16%，占全省幅员面积的8.7%，建议停止核心区经济活动，实施“三区三步走”的生态移民战略。六是突出边境人口经济带在全省经济社会发展中的特殊作用，高度强调了边境人口安全问题。
　　（二）政府高度重视，纳入决策系统，推动研究成果转化。2008年11月，时任黑龙江省省长栗战书在呈送给省委、省人大、省政府、省政协主要领导的《黑龙江省人口发展功能区研究报告》和《关于黑龙江省人口发展功能区相关对策的建议》（共7个方面34条建议）上作出重要批示：“这份研究报告站在推动和促进我省经济社会全面、协调、可持续发展的高度提出一些启示和很好的建议，通篇体现和贯彻了科学发展观，对于省政府实施有关决策，很有启示和参借作用。请办公厅将其建议一一分解到市地和省有关部门进行认真研究，提出具体意见和实施方案，并向省府报告结果。”程幼东副省长批示：“计生委更名以来，对人口的战略研究取得很大成绩，在传统的工作模式上有发展，职能发挥上有突破，成绩可喜，再接再厉。”省政府督查室将栗战书省长批示和建议分解到13个市地和30个省直相关部门承办。2009年3月，栗战书省长在省政府督查室呈报的《关于对省人口计生委〈关于黑龙江省人口发展功能区相关对策的建议〉办理情况的报告》上再次做出了批示，要求各部门应予重视、支持、采纳。省政府督查室将省长批示件发至各市地政府和发改、民政、人事、科技、教育、环保、财政、劳动和社会保障、公安、国土资源等25个省直部门办理。各市地、各部门根据省长批示对《建议》提出了具体的实施意见和建议，有力地推动了成果转化。针对五大连池风景区内人口搬迁的问题，栗战书省长亲自主持现场办公会研究，确定方案。一些市、县和部门在出台政策、修编和规划制定时主动与人口计生部门联系，征求意见，使人口计生部门参与决策得以实现。
　　（三）衔接主体规划，开展多层研究，充分发挥服务作用。人口发展功能区规划为全省主体功能区规划、城镇化建设规划提供了重要参考，吸纳了我们的建议，专门增加了“人口政策”章节，明确提出：要引导制定重点开发区域实施积极的人口迁入政策，增强人口集聚和吸纳能力建设，破除限制人口转移的制度障碍，引导区域内人口均衡发展，防止人口向特大城市过度集聚。限制开发和禁止开发区域实施积极的人口退出政策,引导区域内人口向区域中心城镇集聚。完善以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助为主体的人口和计划生育利益导向机制，引导人口自然增长率较高的限制开发和禁止开发区域的居民自觉降低生育率。改革城乡户籍管理制度，组织人员有序迁移，合理布局，切实保障外来人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。
在纳入主体功能区规划的基础上，我们适时编制了《黑龙江省编制人口发展功能区规划技术指南》，全面启动了启动市、县两级人口发展功能区规划工作。目前，黑河市及所辖6个县（市、区）、宁安市、东宁县、绥芬河市、齐齐哈尔市、哈尔滨市等地先后完成了人口发展功能区研究工作。黑河市嫩江县委、县政府将人口发展功能区规划作为编制城镇化规划的基本指南，依据人口发展功能区规划调整了多宝山镇等原有城镇化布局。五大连池市市委、市政府依据人口发展功能区规划，结合五大连池风景区申遗，将在火山地质公园保护区核心区内的多个村屯人口全部迁出。五大连池市市长和副市长的办公室均挂有人口发展功能区示意图，根据这幅图制定市域经济发展战略，谋划产业布局和城镇化建设，有效地防止了盲目建设、低水平重复建设，人口的基础地位和首要因素得到了体现。市政府出台了“重大项目人口评估制度”，凡引进或新上建设项目，企业要向政府提交人口评估报告书，由政府聘请专门机构或专家对项目涉及的人口功能区划、人口状况、周边地区劳动力供给状况、项目用工数量、年龄构成及职业分布等进行评估，写出评估意见。通过这些措施，人口计生部门在市域经济发展中由过去在场外坐“冷板凳”，到有了“入场券”，取得了参与权和话语权，并发挥了较为重要的作用。
　　（四）借鉴国际经验，纳入目标改革，成果取得放大效应。我省积极引进和借鉴中国/联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育管理与评估的做法和经验，把统筹解决人口问题、促进人口与经济社会资源环境协调发展和可持续发展纳入目标管理评估考核改革试点中，在试点地区全面推广人口发展功能区研究纳入评估考核范畴的做法。通过深化改革，完善统筹人口与经济社会资源环境等要素关系的考核评估指标体系，强化人口发展功能区载体作用，推动了人口发展功能区规划的制定与成果的应用，更加突出了以人为本的发展理念，提高了党政领导对人口问题的重视程度和对人口计生工作重大问题的解决力度，推进了统筹解决人口问题体制机制的形成。
　　三、开展人口发展功能区研究的几点体会
　　在人口发展功能区研究中，我们有以下五点体会：
　　（一）必须明确各级政府的主体地位。全省各级政府对人口发展功能区研究的高度重视，为各地推动成果应用、参与经济社会发展决策创造了重要条件。人口发展功能区研究作为一项科学性、技术性很强的工作，必须明确政府在功能区研究中的主体地位，引导将人口发展纳入经济社会发展规划。要明确人口计生部门的主要责任，积极协调各相关部门给予配合，注重发挥专家、学者的作用，形成工作合力。
　　（二）必须尊重人口发展的客观规律。人口变动有其客观规律性，要把尊重、适应人口发展规律作为功能区研究的立足点，坚持走中国特色、黑龙江特点的道路，严格按照人居环境适宜性、土地和水资源承载力、物质积累基础、人类发展水平等综合因素界定人口功能区。充分发挥不同阶段人口数量、素质、结构、分布优势，并在其与经济社会发展互相促进、互相制约的过程中，把握有效时机，调节经济社会资源环境协调发展。要采取自然科学与社会科学相结合的研究方法，确保研究结果的科学有效。
　　（三）必须推动研究成果的尽快转化。人口发展功能区研究将人口与经济社会资源环境因素有机结合，为经济社会发展宏观决策提供了基础性依据，体现了统筹解决人口问题的核心目标要求，是新时期人口计生部门实现职能转变的新途径。人口计生部门要注重强化人口发展功能区研究的高层倡导，主动向党委、政府主要领导报告研究成果，及时向相关部门通报信息、提供数据，做到人口发展功能区研究与主体功能区研究、城镇化建设规划有机衔接，发挥人口发展功能区研究的基础作用。
　　（四）必须实施科学有效的分级运作。人口发展功能区研究县级是基础，重在实效性；市级是承转，关键在城区；省级重宏观，政策是导向。省、市、县三级人口发展功能区研究必须同步推进，有效衔接，互为依托，互为补充，任何一个层级缺一不可。人口发展功能区研究必须依托专家团队，听取各方面的建议，科学有效的分级运作，研究成果要经得住历史的检验。
　　（五）必须强化推进落实的良好机制。人口发展功能区研究和成果运用需要投入大量的人力和财力，很难引起人们的关注，要把这项工作从“自愿”转到“自觉”，就必须有良好的机制做保障。纳入目标管理和绩效评估可以更好的推动落实，会更好的检验成果的运用实效，也会更好的推动工作的全面开展。
　　四、进一步深化人口发展功能区研究的对策与措施
　　黑龙江省人口发展功能区研究取得了阶段性的成果，为统筹解决人口问题找到了切入点，起到了积极的促进作用，但是还存在发展不平衡、相关人口政策配套迟缓等问题。我们将认真学习贯彻党的十七届五中全会提出的经济社会发展各项要求，以谋划 “十二五”、实施第七周期项目为契机，集中各方面的智慧和力量，破解人口发展功能区中遇到的困难和问题，推动研究和应用工作向纵深发展。
　　（一）全面启动试验区试点。以人口发展功能区研究为基础，在统筹解决人口问题体制机制创新、政策创新、载体创新、内容创新上求突破。2011年在全省设立统筹解决人口问题试验区，集中开展经济社会发展项目人口评估机制试点，实行人口安全预警（公报）制度，实施边境人口安全工程，提高人口素质，调整人口结构，引导人口合理分布，推动人口资源与建设项目的合理配置，使人口决策与经济布局紧密衔接。
　　（二）加强配套政策体系研究。将实施人口发展功能区规划写入修订的《黑龙江省人口和计划生育条例》，进一步确立人口发展功能区规划的法定地位。以全省主体功能区规划、城镇化建设规划中确定的人口政策框架为蓝本，积极推进全省和区域性的落实人口发展功能区规划的相关经济社会政策体系建设。
　　（三）切实促进工作职能转变。人口发展功能区研究是人口计生部门落实中央《决定》精神，统筹解决人口问题的重要载体。全省各级人口计生部门要紧紧抓住开展人口发展功能区研究的有利契机，提升和发挥在统筹解决人口问题、经济社会发展综合决策中的地位和作用，增强话语权和参与权，通过宏观参与统筹，推动人口微观问题的解决，引领人口计生事业健康发展。
　　（四）推动研究工作重心下移。完善《黑龙江省人口发展功能区规划编制细则》，成立专家指导组，加强对基层研究工作的指导。以市、县为单位进一步做好规划，促进市、县间工作平衡发展。要围绕“八大经济区”建设，开展跨地区、跨部门的人口发展功能区研究，为区域经济发展奠定基础。
　　 （五）拓宽研究工作思路理念。人口发展功能区研究要注意借鉴国际理念，引入新的思路，在工作中注意探索建立人口与经济社会资源环境综合评估指标体系，引进和运用中国/联合国人口基金“六周期”项目管理评估方法，要做实做细规划，还要有实施的推进方案，要善于发挥人口计生系统的资源优势，运用信息化成果来指导统筹工作的实践，运用网络队伍来监督成果的转化应用，运用项目实施来推动决策的实现。
　　黑龙江省人口发展功能区研究起步仅三年时间，我们进行了有益的探索和实践，也遇到了困难和问题。希望大家给予我们更多的支持，也欢迎各位专家学者给予指导，提出宝贵意见。我们将通过改革创新、努力实践、大胆探索，为推动人口与经济社会资源环境协调可持续发展做出更大贡献！
　　谢谢大家！